भारत की झुग्गियां और आवास की कमी जिसे भारत नजरअंदाज करने की स्थिति में नहीं है

समस्या वास्तविक है। समाधान मौजूद हैं। जो कमी है वह है गति।

By Kritika Berman

TLDR - क्या बदलना चाहिए

हर झुग्गी निवासी को एक कानूनी भूमि अधिकार पत्र दें ताकि वे विध्वंस के डर से मुक्त हो सकें और अपने घर को बेहतर बनाना शुरू कर सकें।
सिंगापुर की नकल करें - एक आवास एजेंसी जिसके पास जमीन खरीदने, तेजी से निर्माण करने और जो बनाया है उसे बनाए रखने की शक्ति हो।
किसी भी राज्य को जो अपने आवास निधि हिस्से को जारी करने से इनकार करता है, उसे स्वचालित रूप से भविष्य के केंद्रीय आवास आवंटन से वंचित कर दिया जाना चाहिए।

Mumbai में उतरते वक्त जो दिखता है

Mumbai में जब भी फ्लाइट लैंड करती है, तो सबसे पहले नज़र पड़ती है नीचे फैले टिन की छतों और भूरी ईंटों के उस घने जाल पर। यही है Dharavi - करीब एक वर्ग मील में फैली अनौपचारिक बस्ती, शहर की दो मुख्य रेलवे लाइनों के बीच, जहाँ लगभग दस लाख लोग रहते हैं। यह धरती के सबसे घनी आबादी वाले इलाकों में से एक है।

Dharavi उस समस्या का प्रतीक है जो India के हर बड़े शहर में दिखती है।

मैं Chamba, Himachal Pradesh में पला-बढ़ा - एक छोटा सा पहाड़ी कस्बा, किसी भी महानगर से कोसों दूर। लेकिन मैंने देखा कि जब लोग रोज़ी-रोटी की तलाश में शहरों की तरफ जाते थे तो क्या होता था। उन्हें घर नहीं मिलता था। जो जगह मिली, वहीं डेरा जमा लिया। और आज भी यही हो रहा है।

समस्या कितनी बड़ी है

Registrar General of India द्वारा 2011 में कराई गई आखिरी पूर्ण झुग्गी जनगणना के मुताबिक, शहरी इलाकों में 6.5 करोड़ लोग झुग्गियों में रहते थे। सरकार के खुद के आवास मंत्रालय के आँकड़े बताते हैं कि आज देश में करीब 1.42 करोड़ झुग्गी परिवार हैं, जिनमें लगभग 6.5 करोड़ लोग रहते हैं - यानी India की शहरी आबादी का करीब 17.4 प्रतिशत।

असली संख्या इससे भी ज़्यादा होगी, यह लगभग तय है। India में झुग्गियों की चार अलग-अलग सरकारी परिभाषाएँ हैं, यानी कौन सी परिभाषा लो उस पर निर्भर करता है कि समस्या कितनी बड़ी दिखती है। आखिरी बड़ी जनगणना 2011 में हुई थी। नीति बनाने वाले अब भी उन्हीं पुराने आँकड़ों पर काम कर रहे हैं।

Observer Research Foundation के मुताबिक, 2012-2017 के दौरान शहरी आवास की कमी 1.878 करोड़ मकानों की थी, और इस कमी का 95 प्रतिशत हिस्सा कम आमदनी वाले परिवारों का था। अकेले Mumbai में हर साल सिर्फ 20,000 फ्लैट बनते हैं, जबकि ज़रूरत 1 लाख की है।

India के National TB Elimination Programme के आँकड़ों के अनुसार, TB का सबसे ज़्यादा असर शहरी झुग्गियों में रहने वाले लोगों पर पड़ता है, जहाँ भीड़भाड़ और खराब हवादारी बीमारी को तेज़ी से फैलाती है। TB की वजह से India को हर साल उत्पादकता और स्वास्थ्य खर्च में अनुमानित $24 billion का नुकसान होता है।

India में झुग्गियाँ क्यों हैं

शहर अपनी housing supply से ज़्यादा तेज़ी से बढ़ते हैं, और इसीलिए झुग्गियाँ बनती हैं।

UN का अनुमान है कि India की शहरी आबादी 2018 में 461 मिलियन से लगभग दोगुनी होकर 2050 तक 877 मिलियन हो जाएगी। हर साल, लाखों ग्रामीण मज़दूर काम की तलाश में शहरों की तरफ आते हैं। वो Dharavi, Delhi के Govindpuri, और Hyderabad और Chennai जैसी जगहों पर इसलिए आते हैं क्योंकि बस यही जगहें उनकी जेब के हिसाब से सस्ती हैं।

जिन घरों की कमाई 10,000 रुपये महीने से कम थी, उन्होंने housing की कमी का 95 प्रतिशत बोझ झेला। formal market सिर्फ उन खरीदारों के लिए बनाता है जो असल में खरीद सकते हैं। 10,000 रुपये महीना कमाने वाले मज़दूर वो खरीदार नहीं हैं। तो वो खुद अपना घर बना लेते हैं।

housing ministry के मुताबिक, India में सिर्फ 30 प्रतिशत शहरी ज़मीन ही सही तरीके से planned है। zoning के नियमों की वजह से काम की जगहों के पास घना और सस्ता housing बनाना लगभग नामुमकिन हो जाता है। मज़दूर काम के पास informal बस्तियों में रहने लगते हैं क्योंकि formal market के पास उनके लिए कुछ है ही नहीं।

नतीजा यह है कि Mumbai के आधे से ज़्यादा लोग झुग्गियों में रहते हैं — और यह Asia के सबसे अमीर शहरों में से एक है।

अब तक क्या-क्या कोशिशें हो चुकी हैं

India दशकों से इसे ठीक करने की कोशिश कर रहा है। नतीजे मिले-जुले रहे हैं — इसलिए नहीं कि इरादा गलत था, बल्कि इसलिए कि अमल बार-बार कमज़ोर पड़ा।

JNNURM - Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission को Prime Minister Manmohan Singh ने 2005 में शुरू किया था। इसमें सात साल में $20 बिलियन से ज़्यादा के शहरी निवेश की कल्पना थी। Comptroller and Auditor General ने नतीजों की समीक्षा की। मंज़ूर किए गए 1,517 housing projects में से सिर्फ 22 पूरे हुए। मंज़ूर किए गए 1,298 शहरी infrastructure projects में से सिर्फ 231 पूरे हुए। शहरी local bodies ने कभी वो बुनियादी financial management systems ही नहीं बनाए जो इस programme को चाहिए थे। पैसा जारी हुआ। मकान नहीं बने।

Rajiv Awas Yojana का सीधा मकसद था 2022 तक India को झुग्गी-मुक्त बनाना। यह अपने targets पूरे किए बिना ही बंद हो गई।

PMAY-Urban - Pradhan Mantri Awas Yojana Modi सरकार का Housing for All मिशन है, जो 2015 में शुरू हुआ। इस योजना में digital tracking है, हर निर्माण चरण की geo-tagging है, और Direct Benefit Transfer है ताकि पैसा सीधे लाभार्थियों तक पहुँचे। Parliamentary Standing Committee on Housing के मुताबिक, मंज़ूर किए गए 123 लाख घरों में से 107 लाख का निर्माण शुरू हो चुका है और 61 लाख घर दिए जा चुके हैं।

लेकिन committee को कमियाँ भी मिलीं। December 2022 तक, 5.6 लाख बने हुए घर इसलिए सौंपे नहीं गए थे क्योंकि पानी और बिजली जैसी बुनियादी सुविधाएँ नहीं थीं। कुछ राज्य — जिनमें Rajasthan, Nagaland, Manipur और Meghalaya शामिल हैं — अपना matching fund नहीं दे रहे थे, जिससे सारा बोझ सबसे गरीब लाभार्थियों पर पड़ रहा था। और मंज़ूर किए गए कुल घरों में से 60 प्रतिशत beneficiary-led construction के रास्ते से थे, जो सिर्फ उन लोगों की मदद करता है जिनके पास पहले से ज़मीन है। जो झुग्गी में रहते हैं और जिनके पास अपनी ज़मीन का कोई कागज़ नहीं, वो इसका फायदा नहीं उठा सकते।

Dharavi — एक असली परीक्षा

Dharavi Mumbai के दिल में बसी एक 590 एकड़ की बस्ती है, जहाँ करीब दस लाख लोग रहते हैं। हजारों छोटे-छोटे कारोबार — चमड़े की वर्कशॉप, रिसाइक्लिंग यूनिट, कपड़े की फैक्ट्रियाँ, मिट्टी के बर्तन बनाने के भट्ठे — मिलकर हर साल करीब $1 billion कमाते हैं। Dharavi को फिर से बसाने के प्रस्ताव 1950 के दशक से चले आ रहे हैं। हर बार पैसों की कमी, राजनीतिक इच्छाशक्ति की कमी, या दोनों की वजह से बात अटक जाती थी।

मौजूदा प्रोजेक्ट 2022 में एक खुली अंतरराष्ट्रीय बोली प्रक्रिया के जरिए Adani Group को मिला, जो 646 एकड़ में फैला है। जो लोग 2000 से पहले से Dharavi में रह रहे हैं, उन्हें 350 वर्ग फुट के घर मुफ्त में मिलेंगे। जो 2000 से 2011 के बीच आए हैं, उन्हें PMAY के तहत सस्ते दाम पर घर मिलेगा। कारोबारियों को मुफ्त कमर्शियल स्पेस और पाँच साल की GST छूट दी जाएगी। पुनर्वास की लागत करीब Rs 23,000 करोड़ आँकी गई है, जबकि कमर्शियल हिस्से से Rs 20,000 करोड़ की कमाई का अनुमान है।

यह प्रोजेक्ट वक्त पर पूरा होता है या नहीं — यह इस पीढ़ी में India की शहरी प्रशासन क्षमता की सबसे बड़ी परीक्षाओं में से एक होगी।

दूसरे देशों ने इसे कैसे सुलझाया

Singapore - एक एजेंसी, पूरा अधिकार, पच्चीस साल

1960 के दशक में Singapore का भी यही हाल था। लाखों लोग कच्ची झुग्गी-बस्तियों में रहते थे - न पानी, न सफाई, न जमीन का कोई कागज।

सरकार ने एक अकेली एजेंसी बनाई - Housing and Development Board - जिसे पूरा अधिकार दिया गया कि वो योजना बनाए, जमीन ले, मकान बनाए और उन्हें संभाले। 1966 में एक Land Acquisition Act पास हुआ जिससे सरकार को तय कीमत पर प्राइवेट जमीन लेने का अधिकार मिला। HDB ने घनी आबादी वाले इलाकों में मकान बनाए और पूरी-पूरी बस्तियों को साथ शिफ्ट किया ताकि लोगों के अपने पुराने रिश्ते-नाते बने रहें। 1980 तक Singapore की करीब 70 फीसदी आबादी सरकारी मकानों में रहने लगी। 1985 तक सारी झुग्गी-बस्तियाँ पूरी तरह साफ हो गईं। आज HDB दस लाख से ज्यादा फ्लैट बना चुका है, जिनमें Singapore की करीब 80 फीसदी आबादी रहती है - और उनमें से लगभग 90 फीसदी लोग अपने फ्लैट के मालिक हैं।

एक बड़ी सीख: अगर किसी एक एजेंसी के पास जमीन लेने का अधिकार हो और लंबे वक्त का मैंडेट हो, तो यह समस्या एक पीढ़ी में ही सुलझाई जा सकती है।

Brazil - पहले वहीं सुधार करो, फिर बनाए रखो

Rio de Janeiro का Favela-Bairro कार्यक्रम 1995 में शुरू हुआ। इसमें झुग्गियों को तोड़कर लोगों को हटाने की बजाय वहीं सुविधाएं पहुंचाई गईं। सड़कें, नालियाँ, पानी की लाइनें और सामुदायिक जगहें - सब कुछ पहले से बसी बस्तियों में बनाया गया। 130 झुग्गी-बस्तियों में इस कार्यक्रम ने पानी की आधिकारिक सुविधा 21.6 फीसदी और सीवरेज सुविधा 21 फीसदी बढ़ाई। World Bank ने इसे झुग्गी सुधार में दुनिया का अगुआ करार दिया।

फिर असली सबक मिला। दस साल बाद Inter-American Development Bank के एक आकलन में पाया गया कि ज्यादातर सुधरी हुई बस्तियों में बुनियादी ढांचा फिर से पहले जैसी बुरी हालत में पहुंच गया। रखरखाव के लिए कोई बजट तय नहीं किया गया था, और जैसे-जैसे सरकारें बदलती गईं, पैसा आना बंद हो गया। IDB ने कहा कि सफलता इस बात से तय होती है कि काम लगातार चलता रहे - एक बार का काम काफी नहीं होता।

India का JNNURM भी इसी वजह से फेल हुआ। आगे जो भी झुग्गी कार्यक्रम आए, उनमें पहले दिन से ही एक अलग ऑपरेशन बजट जोड़ना जरूरी है।

जवाबदेही किसकी है

India की आवास मंत्रालय PMAY-Urban और झुग्गी पुनर्विकास नीति को संभालती है। आवास और शहरी मामलों की Parliamentary Standing Committee हर साल इसकी समीक्षा करती है। असल निर्माण की कानूनी जिम्मेदारी राज्य सरकारों की है। शहरी स्थानीय निकाय आखिरी छोर तक काम पहुंचाते हैं।

जवाबदेही का असली छेद राज्य स्तर पर है। जो राज्य अपना हिस्सा नहीं देते - जिनका नाम Parliamentary Committee की रिपोर्ट में आता है - उन पर मौजूदा नियमों के तहत कोई कार्रवाई नहीं होती। यह बदलना चाहिए।

इसमें कितना खर्च आएगा

NITI Aayog के मुताबिक, India को कुल 4.2 करोड़ घरों की ज़रूरत है। PMAY-Urban के तहत केंद्र सरकार ने 2 करोड़ शहरी घरों के लिए 2 लाख करोड़ रुपये देने का वादा किया है। अकेले Dharavi प्रोजेक्ट की पुनर्वास लागत 23,000 करोड़ रुपये है, जिसमें से 20,000 करोड़ रुपये कमर्शियल रियल एस्टेट से आने की उम्मीद है।

कुछ न करने की असली कीमत तो और भी ज़्यादा है। TB — जो ज़्यादातर झुग्गी बस्तियों में फैला है — India को हर साल अनुमानित $24 billion का नुकसान कराता है। हर साल की देरी इस बिल को और बढ़ाती जाती है।

क्या करना ज़रूरी है

पहले ज़मीन का हक दो। जिन लोगों के पास पक्का मालिकाना हक नहीं है, वो अपने घर में पैसा नहीं लगाते। Odisha ने झुग्गी वालों को ज़मीन के अधिकार देने शुरू भी कर दिए हैं। हर राज्य को यही करना चाहिए। ज़मीन का हक देने में लगभग कुछ भी खर्च नहीं होता। इससे अरबों रुपये का प्राइवेट निवेश खुल जाता है।

राज्यों के हिस्से की समस्या सुलझाओ। अगर राज्य अपना हिस्सा नहीं देते, तो घर बनते ही नहीं। जो राज्य समय पर पैसा नहीं छोड़ते, उनके आगे के हाउसिंग आवंटन में अपने आप कटौती होनी चाहिए।

बनाओ तो रखरखाव के साथ। Brazil का तजुर्बा बताता है कि बिना मेंटेनेंस बजट के इन्फ्रास्ट्रक्चर एक दशक के भीतर वापस उसी हाल में आ जाता है। हर PMAY प्रोजेक्ट में एक अलग ऑपरेशन और मेंटेनेंस फंड होना चाहिए जो हर साल जारी किया जाए।

इन-सीटू रीडेवलपमेंट को बड़े पैमाने पर अपनाओ। PMAY का वो हिस्सा जो लोगों को हटाए बिना उसी ज़मीन पर झुग्गियाँ दोबारा बनाता है, अभी बहुत कम इस्तेमाल हो रहा है। घनी शहरी बस्तियों में यही मुख्य मॉडल होना चाहिए। जो राज्य ज़्यादा इन-सीटू प्रोजेक्ट पूरे करें, उन्हें केंद्र की तरफ से ज़्यादा मदद मिलनी चाहिए।

बदलाव के दौरान अनौपचारिक अर्थव्यवस्था को बचाओ। Dharavi अपने अनौपचारिक उद्योगों से साल में $1 billion कमाता है। रीडेवलपमेंट प्लान में मुफ्त कमर्शियल स्पेस और GST में छूट देने का प्रावधान सही सोच है। हर बड़े स्लम रीडेवलपमेंट में वहाँ की अर्थव्यवस्था को एक ऐसी चीज़ मानना चाहिए जिसे संभाल कर रखना है।

India पहले से ही एयरपोर्ट, मेट्रो और एक्सप्रेसवे उस रफ्तार से बना रहा है जो दो दशक पहले सोचा भी नहीं जा सकता था। तरीके मौजूद हैं। अब ज़रूरत है बड़े पैमाने पर अमल की।

अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न

भारत की झुग्गी-झोपड़ियों में कितने लोग रहते हैं?

भारत की अंतिम पूर्ण झुग्गी-झोपड़ी जनगणना, जो Registrar General of India द्वारा 2011 में आयोजित की गई थी, में शहरी झुग्गियों में रहने वाले 6.5 करोड़ लोगों की गणना की गई थी। PMAY-Urban डेटा पर आधारित वर्तमान अनुमान लगभग 1.42 करोड़ झुग्गी परिवारों का सुझाव देते हैं - जो India की शहरी आबादी का लगभग 17.4 प्रतिशत है। वास्तविक संख्या इससे अधिक होने की संभावना है क्योंकि कई अनौपचारिक बस्तियाँ आधिकारिक डेटा में दर्ज नहीं होती हैं, और 2011 के बाद से कोई नई जनगणना नहीं की गई है।

भारत अभी झुग्गी-झोपड़ियों के बारे में क्या कर रहा है?

मुख्य कार्यक्रम Pradhan Mantri Awas Yojana Urban है, जिसे 2015 में Modi सरकार द्वारा शुरू किया गया था। इसने 123 लाख घरों को स्वीकृति दी है और 61 लाख घर वितरित किए हैं। सरकार Mumbai में सार्वजनिक-निजी संयुक्त उद्यम के माध्यम से Dharavi Redevelopment Project भी लागू कर रही है, जो भारतीय इतिहास में एकल झुग्गी उन्मूलन का सबसे महत्वाकांक्षी प्रयास है। आवास मंत्रालय ने औद्योगिक क्षेत्रों के निकट प्रवासी श्रमिकों के लिए Affordable Rental Housing Complexes भी शुरू किए हैं।

पहले के झुग्गी-झोपड़ी कार्यक्रम जैसे JNNURM क्यों विफल हुए?

जवाहरलाल Nehru National Urban Renewal Mission, जिसे Congress सरकार ने 2005 में शुरू किया था, में $20 बिलियन से अधिक के निवेश की परिकल्पना की गई थी। स्वीकृत 1,517 आवास परियोजनाओं में से केवल 22 पूरी हो सकीं। Comptroller and Auditor General ने पाया कि शहरी स्थानीय निकायों में बुनियादी वित्तीय प्रबंधन प्रणालियों का अभाव था। Congress के कार्यकाल की Rajiv Awas Yojana ने भी इसी तरह एक झुग्गी-मुक्त India का वादा किया था, लेकिन लक्ष्यों को पूरा किए बिना ही इसे बंद कर दिया गया। इन कार्यक्रमों में एक जैसा ही पैटर्न देखा गया - बड़ी घोषणाएं, कमज़ोर क्रियान्वयन और कोई जवाबदेही नहीं।

सिंगापुर ने अपनी झुग्गी-बस्तियों को कैसे समाप्त किया?

Singapore ने 1960 में Housing and Development Board की स्थापना की, जिसे भूमि अधिग्रहण, योजना बनाने और आवास निर्माण का पूर्ण अधिकार दिया गया। एक Land Acquisition Act ने सरकार को नियंत्रित कीमतों पर निजी भूमि खरीदने की शक्ति दी। HDB ने उच्च घनत्व में निर्माण किया और समुदायों को एक साथ स्थानांतरित किया ताकि लोग अपने सामाजिक नेटवर्क बनाए रख सकें। 1985 तक सभी झुग्गी बस्तियाँ साफ कर दी गईं। आज 80 प्रतिशत से अधिक Singaporeans HDB आवास में रहते हैं और लगभग 90 प्रतिशत अपने फ्लैट के मालिक हैं। सबसे महत्वपूर्ण कारक एक ऐसी एकल एजेंसी थी जिसके पास वास्तविक भूमि अधिग्रहण शक्ति और एक दीर्घकालिक स्थायी जनादेश था।

धारावी पुनर्विकास परियोजना क्या है?

धारावी मुंबई के केंद्र में लगभग 590 एकड़ की एक बस्ती है, जहाँ लगभग दस लाख लोग रहते हैं और जहाँ 1 अरब डॉलर की वार्षिक अनौपचारिक अर्थव्यवस्था है। पुनर्विकास का कार्य 2022 में खुली अंतर्राष्ट्रीय बोली के माध्यम से Adani Group को सौंपा गया था और इसे Maharashtra सरकार के साथ एक संयुक्त उद्यम के रूप में संरचित किया गया है। जो निवासी 2000 से पहले वहाँ रहते थे, उन्हें 350 वर्ग फुट के घर निःशुल्क मिलेंगे। व्यवसायों को मुफ्त व्यावसायिक स्थान और पाँच साल की GST छूट मिलेगी। पुनर्वास की लागत 23,000 करोड़ रुपये आँकी गई है और इसे सात वर्षों में पूरा करने का लक्ष्य है।

क्या झुग्गियों को उन्नत करना, निवासियों को ध्वस्त करके स्थानांतरित करने से बेहतर है?

साक्ष्य आम तौर पर दूरस्थ स्थानांतरण की तुलना में यथास्थान उन्नयन के पक्ष में हैं, लेकिन इसके साथ एक महत्वपूर्ण शर्त जुड़ी है। Brazil के Favela-Bairro कार्यक्रम ने दिखाया कि मौजूदा बस्तियों में पानी, स्वच्छता और सड़कें उपलब्ध कराने से लोगों का जीवन शीघ्र बेहतर हुआ और निवासी अपने कार्यस्थलों के निकट बने रहे। हालांकि, रखरखाव बजट सुनिश्चित न होने पर, एक दशक के भीतर बुनियादी ढांचा फिर से अपनी पूर्व स्थिति में आ गया। सर्वोत्तम परिणाम तब मिलते हैं जब यथास्थान उन्नयन को भूमि पट्टे और एक स्थायी रखरखाव निधि के साथ जोड़ा जाए।

क्या भारत की झुग्गी-झोपड़ी की समस्या केवल Mumbai और Delhi में है?

नहीं। Census 2011 के अनुसार, Tamil Nadu में सबसे अधिक संख्या में शहर थे जहाँ झुग्गी-झोपड़ी की आबादी दर्ज की गई थी। Andhra Pradesh में झुग्गी-झोपड़ी की आबादी का अनुपात सबसे अधिक था, जो उसकी कुल शहरी आबादी का 36.1 प्रतिशत था। Maharashtra, Andhra Pradesh, Tamil Nadu, West Bengal, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh और Karnataka मिलकर India के कुल झुग्गी-झोपड़ी परिवारों के 76 प्रतिशत से अधिक के लिए जिम्मेदार हैं। यह समस्या राष्ट्रीय है, केवल दो सबसे प्रमुख शहरों तक सीमित नहीं है।